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美国反腐运行机制的特点与启示

2013/03/07
出访单位:湖北省监察厅
出访国家:美国
成果分类:公用事业
接待渠道:加州大学富乐敦分校

 

 

 

 

 

美国反腐运行机制的特点与启示

――湖北省监察系统赴美国培训报告(一)

 

    201251363,湖北省监察系统培训团一行20人,在团长省监察厅副厅长曹志振、副团长省纪委办公厅主任刘晓林同志的带领下,围绕美国反腐运行机制、廉政防腐等主题进行了培训、考察和交流访问。通过这次培训,使我们对美国的社会制度以及反腐败战略、机制措施、法律体系有了初步了解,对美国反腐运行机制有了新的认识。

一、美国反腐运行机制的主要特点

美国实行联邦政府体制,设立联邦、州及地方三级政府,每级政府都建立了相似的廉政机构和廉政法规体系。与大多数发达国家一样,美国建国后的200多年间,腐败程度也经历了一个由低至高,再逐步遏制由高到低的曲折发展过程。在不同时期也呈现不同变化。近年透明国际组织的有关指数和民意调查都表明,美国政治环境总体比较干净,已跻身世界较廉洁的国家行列。这主要与历届美国政府持之以恒地推进和完善反腐运行机制密切相关。

(一)美国反腐机构具有较强的独立性、权威性美国反腐败机构众多,网络比较健全。从系统上看,立法、司法和行政部门都设有反腐机构负责本系统的廉政工作。如参议院有廉政委员会,众议院有行为标准委员会,司法系统有全国司法会议,行政系统有政府廉政办公室。除此之外,还有一些跨系统的廉政机构,如独立检察官、司法部等。从职能上分,一类侧重于制定和实施廉政准则和廉政计划,着重预防腐败,如政府廉政办公室、监察长办公室等;另一类则是调查、处理腐败案件,着重惩治腐败,如独立检察官、司法部、联邦调查局等。一是独立性较强。1970年美国国会通过独立调查委员会法,设立独立检察官制度。独立检察官是专职调查美国政府舞弊案的专设职位,具有独立调查并起诉政府官员的权力。独立检察官任命后享有极大的权限,可以指挥联邦调查局办案、组织大陪审团、传唤证人、给予豁免权等。调查经费几乎没有限制,由司法部全额支付。独立检察官只要不犯明显的重大过失,任何人无权罢免。二是权威性较强。一方面,反腐机构的职能、权限和工作程序在法律上都有明确规定;另一方面,反腐败机构的层次较高、工作范围较广。1978年出台的政府廉政法案,规定组建政府廉政办公室。1989年议会又通过立法将其升格为行政系统一个独立部门。行政系统的每个部门都有自己的廉政办公室,负责制定适合本部门的行为准则补充规定,与政府廉政办公室协商制定并实施本部门的廉政计划。三是制衡性较强。美国的政治体制从形成开始就设计为矛盾冲突系统,使分权的冲突贯穿于美国政府运行的全过程。这一特点也贯穿反腐败工作的全过程。美国有50个以上的联邦执法机构具有执行公共腐败调查的责任,这使反腐权力分散到各部门,并相互制约。

(二)美国反腐措施具有较强的系统性、综合性。长期以来,美国有识之士认为,腐败问题不仅是人品问题,而且是制度问题,必须在加大惩治力度的同时,运用经济、行政、法律、制度等综合手段来防治。一是重视抓好反腐败教育,以提高公务人员廉洁意识。美国反腐机构十分重视廉政教育工作。这项工作主要由政府廉政办公室及各部门廉政官员负责。每名公务员进入政府部门时,由部门廉政官员进行至少1个小时的廉政规定培训。在教育过程中,美国反腐机构尤其重视对公众诚信的培养。二是重视规范职业道德,以严格制度有效防范利益冲突。美国反腐机构一直致力于不断的政府行政运行的改革与控制,进行一系列制度设计以从制度上遏制腐败。出台公务人员廉政行为准则,规范公务员职业道德。三是重视加强监督制约,以严厉手段震慑腐败分子。美国反腐机构坚持多策并举,注意惩防结合,取得较好效果。一方面,以严厉手段惩治腐败行为。反腐机构在惩腐中主要采取:通过观察一个人的生活水平,看其收入情况是否与职位相符;通过新闻揭露的事件发现案件线索;开辟举报热线或电子邮箱;秘密调查包括当卧底;使用电子设备监控,包括监听、录像等;人员盯稍、跟踪;查阅个人资料,包括通讯资料、财务资料等;查找银行存款及使用情况;进行诚信度调查等。这些措施和手段在实践中被证明是行之有效和有威慑力的,因为一旦受到反腐机构的调查,被起诉定罪的可能性很大。另一方面,以严格监督防范腐败行为。美国制定了许多法律来提高政府决策的透明度,出台《政府阳光法案》,要求行政机构的会议除特殊情况外,应公开进行。四是重视法制建设,以严密法规减少腐败产生机会。美国通过严密立法和严格执法,规范公务员行政行为,减少腐败产生机会。经过长期的努力,美国已经形成一套较为成熟的廉政法律体系,这些法律都针对以往发生的腐败案件而制定,针对性和可操作性都较强。

(三)美国反腐趋势呈现出国际性、民间性的特征。一是反腐趋势国际化已成为当前美国反腐的一个重要特点。主要体现在三个方面:反腐败日益成为外交和安全问题。美国把腐败看成是个安全问题,放在政治和外交领域对待反腐败问题。反腐机构的手段和权限超越了国界。由于近年来美国一些跨国公司出现腐败问题,美国反腐机构的权限被扩大,法院拥有置外法权,可以审判涉及外国公司的腐败行为。反腐败行为已经从单边行动转向多边合作。在美国推动下,19975月世界经济合作与发展组织出台了共同反对国际贸易中的行贿条约,33个国家都签订该条约,由此限制企业行贿成为国际惯例。二是监督力量民间化已成为当前美国反腐的一个显著特征。近年来,影响美国政策法律制订并对政策实施监督的一支重要力量就是利益集团和民间机构。利益集团向政府提出要求和建议是受宪法保护,其做法那些是合法的,那些是非法的,法律都有明确规定。同时,民间机构包括研究机构、咨询机构等在反腐败中日益发挥重要作用。这些机构代表公众利益向政府提出建议,对商界进行监督和制衡,是自下而上实施监督的重要力量。此外,民间媒体越来越多采取新闻调查等方式参与对政府的监督。舆论监督权在美国是被誉为独立于行政、立法、司法之外的第四个权力,其在美国宪法中有明确规定。三是企业责任社会化使其已成为当前美国反腐的一支重要力量。随着美国大型跨国集团、托拉斯等企业组织的发展,这些公司更注重自身职业道德建设,其行为规范更注重关心公众利益和意愿。

二、几点启示

他山之石,可以攻玉。这次赴美国学习培训,使我们深刻体会到,尽管中美两国制度、文化背景等存在较大差异,但作为市场经济发育较为成熟的美国推进反腐运行机制建设的一些措施和做法,还是具有一定的启示性、借鉴性。通过学习培训,有以下几点体会和建议:

启示一:更加注重廉政文化建设。美国在预防和惩治腐败方面的成功经验之一,就是不仅重视反腐败教育,增强公务人员廉洁意识,而且注意加强民众和商界的职业道德建设,增强民众和商界的诚信意识和遵纪守法的自觉性,这使美国顺利推进反腐败战略具有广泛的群众基础。当前,我国在新的历史条件下,要行之有效地推进反腐倡廉建设,就必须贯彻教育在先、预防为主原则,切实加强对公务员及民众的反腐倡廉教育、职业道德教育和法律法规教育,大力推进廉政文化建设,增强人们的自律意识、诚信意识和法制意识。尤其要结合实际,大力推进廉政文化进社区、进家庭、进学校、进企业、进农村、进机关活动,不断扩大廉政文化教育的覆盖面,努力增强廉政文化教育的吸引力和影响力。

启示二:更加注重加强廉政法规制度建设。加强廉政立法与严格执法是世界各国反腐败的重要措施和共同趋势。在长期的反腐探索与实践中,美国尤其重视法制建设,制定了一套较为完备的廉政法律制度,这是美国反腐败和防腐败的有力保证。要着眼于制度化、法制化原则,加大法制建设尤其是廉政法规制度建设力度。要积极探索社会主义市场经济体制下领导干部权力运行的规律和特点,坚持以权力腐败易发多发的领域和部位为防范重点,把制度建设的着力点放在规范行政审批权、用人权、财权、工程招投标权、土地使用权、产权交易、政府采购的运作上,通过改革机制体制和制度,注意运用经济手段和市场机制,着力从源头上消除领导干部滥用权力、滋生权力腐败的条件,以进一步提高了法规制度建设工作的针对性、操作性和实效性。尤其在推进湖北特色的惩防腐败体系建设的进程中,必须结合实际,突出重点,体现特色,务求实效。只有不断加大廉政法规制度建设力度,使反腐败工作始终沿着科学化、规范化、法制化轨道推进,才能真正建立起与市场经济体制相适应的、具有湖北特色的教育、制度、监督并重的惩治和预防体系,切实从源头上防治腐败。

启示三:更加注重用综合措施推进反腐倡廉工作。美国公务人员职务犯罪案件发生率较低的一个原因,就是他们注意采取综合战略措施推进反腐败工作。当前,我国正处于体制转轨、结构调整和社会变革期,客观上存在诱发腐败的社会基础和土壤条件,更需要从战略和全局的高度,贯彻整体化效应原则,坚持标本兼治,综合治理,惩防并举,注重预防,进一步加大综合措施防治腐败力度。一要注重在创新工作思路上体现综合。把采取综合措施治理腐败作为全党的政治任务,与推进惩防体系建设有机融合,坚持分层分类系统推进。二要注重在拓宽反腐败领域上体现综合。经济领域综合治理腐败要建立健全利益导向机,制政治领域综合治理腐败要保证权力正确行使,文化领域综合治理腐败要加强思想道德教育社会领域综合治理腐败要依靠人民群众。三要注重在运用教育、制度、监督、改革、纠风和惩处手段上体现综合。充分发挥教育、制度、监督、改革、纠风和惩处的整体效能,深入挖掘教育、制度、监督、改革、纠风和惩处的综合功能。四要注重在改进方法上体现综合。坚持点线面相结合,预警防控和考核评价结合,专项整治和建立长效机制结合,激励保护和责任追究结合。

启示四:更加注重加大对商业贿赂问题的治理力度。美国作为市场经济高度发达的国家,推进反腐败战略较为成功的重要措施之一,就是坚持不懈地治理商业贿赂问题。美国反腐机构认为,腐败会传染,如果企业界无道德,贿赂横行,就会腐蚀社会风气,进而腐蚀国家政权。为此,美国专门出台了《外事法案》,治理国内企业及跨国公司在外国贿赂问题。当前,随着我国改革开放进一步扩大和参与国际经济竞争程度不断加深,治理商业贿赂问题也显得日益迫切和重要。一是既要加大受贿行为打击力度,又要加大对行贿行为的处理力度,提高商业贿赂的成本。二是进一步加强对市场的监管,为企业营造良好的公平竞争环境。政府有关部门要进一步提高行政效率,切实履行好监管职能,积极为建立规范的市场体系提供条件,并切实承担起维护市场交易规则的责任。三是加强企业信用体系建设,加大企业商业贿赂的风险。要继续推行和完善 “黑名单制度”,建立起行贿人资料库,使“行贿黑名单”成为一个通用的信用认证系统。四是要培育良好的商业文化,促使企业加强自律。